规制棋局


规制行动既包含立法要素，也包含诉讼要素。类似立法机构这样的机关，书写可以改变竞争前景的规则；它们同样也以起诉者的身份，在机关特种法庭和传统法庭上强制实施所制定的规则。

这就意味着，竞争者可以通过游说既书写有利规则又推行这些规则的机关，从而战胜竞争对手。我们在第十章将会讨论一种与此同类的游说策略，该策略此处也同样适用。美国环境保护局的净气器斗争是一场利益集团斗争，并附带宣传、政治操纵以及该种政治环境所产生的戏剧性等多种元素。

作为指派官员，官僚们当然并不关心是否连任，但对自我利益的关注却一点儿也不亚于立法者。他们知道自己机关的持续资金来源依靠立法机关的支持，所以当一位众议员或参议员致电的时候，他们会积极回应。当某些行动会将自己置于必分胜负的党派政治辩论中时，在采取任何此类行动前，他们都会三思而后行。同时，他们自己的事业前途也通常赖于是否能够保证规则制定和执行过程的公平性。官僚们要求的最后一件事，就是因为准许某项特殊优惠或者出于政治原因服从规则，而在新闻标题中发现自己的名字。故此，在规制舞台上，实施法律战略的能力就以平衡两种相反的官僚政治冲动为转移--一种冲动是绥靖政治赞助人的需要，另一种是避免遭受"滥用决定权"批评的愿望。

规制的绝对数目都业已超过任何一人可以了解的范围，更不用说完全遵守这些规制了。比如，对钢铁制造业来说，一家公司需要遵循的规制，就有5500项之多。而且，钢铁行业与制药业和能源业不同，还不属于"受管制行业"。再加上负责维持这些规则的各种各样的机关，时不时会带来强制执行的威胁，因此，企业把规制看做最为头痛之事也就不足为奇了。

类似《常识的死亡》这类畅销书籍，考察了许多规制，范围从纽约州阻止流浪者搭建避身处的建筑规则，到规定轮椅进入权以禁止在市区街道搭建公共厕所的条例。纽约州被一些学者称为"管制州"，在诸多社会生活领域做了许多无用之功。

但是，令企业感到生活困难的数百计的机构和数千计的规则，同时也发挥着另外一种更为微妙的作用--它们为竞争者和对手提供了借以实现战略目标的一系列丰富的策略武器和机会。在集团法律斗争中，各个企业在宣扬自己立场的时候，通常会提出公共政策观点，比如建立一流技术标准、拯救环境或者保护国家安全。不过，他们采取这些立场的真实原因，经常出于一种更为自利的目的：获取竞争优势。


"被俘"的机关（"Captured"Agency）


人们认为许多商业领域对一国经济都具有重要影响，且与公共利益紧密纠缠，因此将这些领域完全暴露在竞争力的冲动之下是不明智的。广播、电视以及电讯均属这一范畴。在美国，联邦通讯委员会（FCC）负责上述三个领域的监管。各种管制性机构监视着铁路、航空、海运等运输行业，以及药物一类对消费者至关重要的产品，还有银行业一类的金融服务业务；这些管制性机构同时也依赖上述基本原理证明自己权力的合理性。

受管制行业每个部门的经理，都强烈抱怨自己所受到的规制束缚。然而，政治学家和经济学家们已经逐渐相信，许多公司--尤其是在行业内规模较大、享有支配优势的那些公司，实际上更喜欢对公开竞争的混乱局面加以监管。两位著名学者曾经写到："任何一个行业，只要提供了被监管的机会，就不应该拒绝这个机会……规制保护各个行业免受外来竞争冲击，也保护行业内的竞争。"他们做出如此论断，是基于事实情况--监视某个行业的机关，有时正是被该行业俘虏。例如，要组织一个限定价格的卡特尔，最好的方法莫过于谋取持有赞成意见的政府机关的支持，通过法律的形式稳定价格。并且，技术性规则往往偏向于有助这些规则制定的当事人--在市者。

近期的一些事件，尤其是部分性管制航空公司和能源行业的成功行动，以及对于监管机构真实动机的经验研究，对这种"俘虏"理论的正确性提出了质疑。但是，我们在本书中四处可见在市公司的事例，它们正是利用规制体系在受管制市场上阻止新公司进入、推延新产品面世，并且战胜竞争对手。"俘虏"可能不是规制的全部内容，但肯定是内容的一部分。其中一个重要原因就是：监管机构用以做出决定的基础性信息，绝大部分来源于受其监管的公司。

1887年，为管制铁路行业，美国成立了第一家行政管理机构--州际商务委员会。当时，曾有一位名为理查德·奥尔尼的顾问（美国前任司法部长）发表了一次生动的评论，宣讲"俘虏"思想。他说："随着委员会的不断发展，其成员会愈加倾向于……以企业和铁路行业的视角来看待问题。"因此，奥尔尼建议铁路行业"不要搞垮委员会，而要对之加以利用"。